1. Tổng quan về ASEAN và điều kiện bảo đảm quyền con người tại các quốc gia thành viên ASEAN
ASEAN là một tổ chức liên Chính phủ cấp tiểu khu vực được thành lập vào ngày 8/8/1967 theo Tuyên bố Bangkok. Đến nay, ASEAN có 10 quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam (tham gia kể từ năm 1995). Như được nêu trong Tuyên bố Bangkok năm 1967, ASEAN đặt mục tiêu chủ yếu để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và phát triển văn hóa, thúc đẩy hòa bình, hợp tác và ổn định khu vực.[i] Năm 2007, các quốc gia thành viên ASEAN đã thông qua Hiến chương ASEAN[ii] để công nhận tư cách tổ chức liên Chính phủ và tư cách pháp nhân của ASEAN (Điều 3). Hiến chương ASEAN cũng ghi nhận một trong các mục đích hoạt động của ASEAN là thúc đẩy và bảo vệ quyền và tự do cơ bản của con người (Điều 1(7)). Năm 2009, dựa trên Điều 14 của Hiến chương ASEAN, ASEAN thành lập Ủy ban liên Chính phủ về Quyền con người (AICHR).
Mặc dù chỉ có 10 quốc gia thành viên, ASEAN là khu vực có dân số đông và là một trong những khu vực đa dạng về văn hóa, dân tộc, tôn giáo, ngôn ngữ nhất trên thế giới. Do đó, một đánh giá chung về điều kiện đảm bảo quyền con người tại các quốc gia ASEAN chỉ mang tính tương đối. Điều kiện đảm bảo quyền con người trong khu vực ASEAN có thể được đánh giá dựa trên mức độ tham gia của các quốc gia thành viên ASEAN đối với các điều ước quốc tế cốt lõi về quyền con người và Cơ chế rà soát định kỳ phổ quát về quyền con người (UPR) của Liên hợp quốc.[iii]
Đến nay, không một quốc gia nào của ASEAN gia nhập đầy đủ tất cả 09 công ước cốt lõi về quyền con người của Liên hợp quốc. Đáng chú ý, 03 trên tổng số 10 thành viên ASEAN chưa tham gia Công ước đặc biệt quan trọng là Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR); và 02 quốc gia cũng đồng thời chưa tham gia Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR). Tuy nhiên, tất cả các quốc gia thành viên ASEAN đã phê chuẩn Công ước về quyền trẻ em (CRC), Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) và Công ước về quyền của người khuyết tật (CRPD).
Trong khuôn khổ Cơ chế UPR những năm gần đây, các quốc gia thành viên ASEAN nhận được một số lượng lớn các khuyến nghị từ các quốc gia của Liên hợp quốc mà trong đó, các quốc gia ASEAN thường chọn chỉ chấp nhận một số khuyến nghị nhất định. Ở hầu hết các chu kỳ đánh giá (từ năm 2008 đến nay), số lượng các khuyến nghị được chấp thuận của các quốc gia ASEAN có xu hướng tăng dần và thường nhiều hơn các khuyến nghị bị từ chối.[iv]
2. Ủy ban liên chính phủ ASEAN về quyền con người (AICHR)
Mục đích và nguyên tắc hoạt động
Như đã đề cập trong 1.1, AICHR được thành lập dựa trên Điều 14 của Hiến chương ASEAN nhằm thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Tuy nhiên, Hiến chương ASEAN không có quy định cụ thể về cách thức hoạt động của AICHR để "thúc đẩy và bảo vệ quyền con người". Những nội dung này thực sự được cụ thể hóa sau đó tại Quy chế của AICHR (Term of Refference/ Quy chế). Vì AICHR là một cơ quan được thành lập dựa trên Điều 14 Hiến chương ASEAN, mục đích chính của cơ quan này là "tuyên truyền và bảo vệ quyền con người”.[v] Trong đó, Quy chế của AICHR ghi nhận hai mang tính đặc thù của ASEAN là "duy trì các chuẩn mực quyền con người quốc tế" (Điều 1.6), và "thúc đẩy quyền con người trong khu vực bối cảnh, ghi nhớ tính đặc thù của từng quốc gia và khu vực và tôn sự khác biệt về lịch sử, văn hóa và tôn giáo…” (Điều 1.4).
Về nguyên tắc hoạt động, Điều 2 Quy chế của AICHR nhắc lại hầu hết các nguyên tắc của ASEAN như được nêu trong Hiến chương ASEAN, trong đó có các nguyên tắc quan trọng, mang tính nền tảng như: tôn trọng độc lập, chủ quyền, bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ và bản sắc dân tộc của tất cả các quốc gia thành viên ASEAN; không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia thành viên ASEAN; tôn trọng các nền văn hóa, ngôn ngữ và tôn giáo khác nhau của người dân ASEAN, đồng thời nhấn mạnh các giá trị chung của họ trên tinh thần thống nhất trong đa dạng. Tuy nhiên, Điều 2 (3) Quy chế của AICHR cũng khẳng định rằng, các quốc gia thành viên ASEAN có trách nhiệm chính trong việc thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người và các quyền tự do cơ bản.
Nhiệm vụ, chức năng của AICHR
Điều 3 Quy chế của AICHR quy định AICHR là một bộ phận và cơ quan tư vấn không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức ASEAN. Hơn nữa, Điều 4 Quy chế của AICHR quy định 14 nhiệm vụ và chức năng của AICHR, trong đó, đáng chú ý là các nhiệm vụ: Phát triển các chiến lược, chương trình hành động và khuôn khổ hợp tác cho quyền con người trong khu vực; Tăng cường nhận thức về quyền con người trong khu vực ASEAN và nâng cao năng lực thực hiện nghĩa vụ theo các công ước quốc tế về quyền con người mà các quốc gia ASEAN là thành viên; thực hiện tham vấn, hỗ trợ kỹ thuật cho các quốc gia thành viên ASEAN cũng như tham vấn ý kiến với các tổ chức quốc tế, quốc gia ngoài ASEAN và các tổ chức khác có liên quan về vấn đề quyền con người.
Cơ cấu tổ chức
Theo Điều 5 Quy chế của AICHR, AICHR bao gồm đại diện từ mỗi quốc gia thành viên; được lựa chọn trên cơ sở trình độ chuyên môn và uy tín của họ trong lĩnh vực quyền con người, bao gồm cả bình đẳng giới. Các thành viên này sẽ làm việc với nhiệm kỳ 03 năm và có thể được bổ nhiệm thêm một nhiệm kỳ tiếp theo. Bên cạnh đó, theo Điều 5.9 Quy chế của AICHR, Chủ tịch AICHR là đại diện được chỉ định bởi quốc gia giữ chức chủ tịch ASEAN (luân phiên giữa các quốc gia ASEAN). Đến nay, hầu hết các quốc gia ASEAN chỉ định quan chức Chính phủ (mà chủ yếu là các quan chức ngoại giao) kiêm nhiệm giữ vị trí Đại diện cho quốc gia của mình ở AICHR. Bên cạnh đó, chỉ có khoảng 30% tổng số đại diện của quốc gia tại AICHR là nữ.[vi]
Đảm bảo tài chính và hỗ trợ khác
Theo Điều 8.3 - 8.6 Quy chế của AICHR, ngân sách của AICHR được tài trợ bởi các quốc gia trên cơ sở tự nguyện và các nguồn khác từ các quốc gia ngoài ASEAN. Hiện không có thông tin chính thức về các quỹ được đóng góp bởi các quốc gia ASEAN hoặc sự hỗ trợ của các quốc gia ngoài ASEAN. Theo một số nguồn tin, tại thời điểm thành lập AICHR, mỗi quốc gia thành viên đã đóng góp 20.000 USD làm quỹ ban đầu của AICHR. Việc sử dụng nguồn ngân sách này cũng phải được lập kế hoạch (hàng năm) và đệ trình tới Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN để xem xét, phê chuẩn.
Theo Điều 7.2 Quy chế của AICHR, AICHR không có ban thư ký riêng. Các hoạt động của AICHR sẽ được Ban Thư ký ASEAN hỗ trợ (kiêm nhiệm).
Ngoài AICHR, ngày 7/4/2010, ASEAN đã thành lập Ủy ban Liên chính phủ về thúc đẩy và bảo vệ quyền của phụ nữ và trẻ em (ACWC).[vii]  Tương tự như AICHR, ACWC cũng là một cơ quan tư vấn thuộc ASEAN nhưng giới hạn phạm vi hoạt động ở các vấn đề liên quan đến thúc đẩy và bảo vệ quyền của phụ nữ và trẻ em. Các nguyên tắc, mục đích hoạt động của cơ quan này phù hợp với Hiến chương ASEAN và tương đồng với nguyên tắc, mục đích hoạt động của AICHR. Tuy nhiên, về thành phần, mỗi quốc gia thành viên ASEAN sẽ chỉ định 01 đại diện cho quyền trẻ em và 01 đại diện cho quyền của phụ nữ. Theo thống kê, đại diện nữ trong ACWC cao hơn nhiều so với AICHR.
Hoạt động của Cơ chế bảo vệ quyền con người của ASEAN
Các hoạt động chủ yếu của AICHR và ACWC là tổ chức các hội thảo, tọa đàm trao đổi kinh nghiệm, các khóa đào tạo và các nghiên cứu chuyên đề về những vấn đề mà các quốc gia thành viên quan tâm. Các cơ quan này cũng tổ chức các phiên đối thoại với các quốc gia hoặc tổ chức khác trong khu vực và tiến hành một số cuộc tham vấn với các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức khác. Số lượng các hoạt động hàng năm của AICHR, ACWC khá ấn tượng khi đặt trong bối cảnh cơ quan này thiếu hụt nguồn lực về tài chính. Ví dụ: năm 2018, AICHR đã tổ chức 03 cuộc họp định kỳ và 01 cuộc họp đặc biệt, 16 hội nghị và hội thảo về các chủ đề cụ thể.
Trong hơn 10  hoạt động, thành tựu lớn nhất của AICHR là xây dựng thành công Tuyên bố Quyền con người ASEAN (AHRD) vào năm 2012.[viii] Đáng chú ý, AHRD là một trong những văn kiện về quyền con người hiếm hoi quy định trực tiếp, cụ thể về một số quyền như quyền an toàn nước và vệ sinh (Điều 28.e.); quyền có một môi trường an toàn, sạch sẽ và bền vững (Điều 28.f.); bảo vệ khỏi sự phân biệt đối xử trong điều trị cho những người mắc các bệnh truyền nhiễm, bao gồm cả HIV / AIDS (Điều 29); quyền phát triển (Điều 36); và quyền hòa bình (Điều 30).
4. Một số đánh giá chung về cơ chế bảo vệ quyền con người của ASEAN
Trước tiên, có thể thấy rằng, ASEAN là một tổ chức liên Chính phủ dành riêng cho các quốc gia ở tiểu khu vực Đông Nam Á. Do đó, cơ chế bảo vệ quyền con người của ASEAN có những điểm khác biệt với các hệ thống bảo vệ quyền con người của các khu vực lớn như Châu Âu, Châu Mỹ, Châu Phi. Bên cạnh đó, ASEAN đến nay chưa có văn kiện pháp lý mang tính ràng buộc về quyền con người và bản thân các nước thành viên cũng có mức độ cam kết, hợp tác quốc tế về quyền con người khác nhau. Trong thời gian vừa qua, ASEAN đã có một số nghiên cứu, kế hoạch nhằm cải tổ, nâng cao hiệu quả hoạt động của AICHR, ACWC. Chẳng hạn như, sửa đổi, bổ sung các Quy chế của AICHR, ACWC theo hướng cụ thể hơn các nhiệm vụ của các thiết chế này. Việc nghiên cứu hướng tới việc sửa đổi Quy chế của AICHR đã được đưa vào Kế hoạch Kế hoạch hành động của ASEAN đến năm 2025.[ix] Hoạt động nghiên cứu hướng tới việc xây dựng một văn kiện pháp lý có tính ràng buộc về quyền con người tại khu vực cũng đã được thực hiện trong những năm gần đây. Bên cạnh đó, ASEAN lên kế hoạch về tăng cường các hoạt động phối hợp giữa AICHR và ACWC, và giữa các thiết chế này với các tổ chức khác có liên quan. Vì vậy, có cơ sở để hi vọng rằng, AICHR và ACWC sẽ có nhiều hoạt động thiết thực, hiệu quả hơn nữa trong tương lai.

Phạm Thùy Linh
Phòng Công pháp và Nhân quyền quốc tế